在“超预期”货币政策释放后，市场期待“超预期”财政政策。

9月29日，国务院常务会议研究部署一揽子增量政策的落实工作。10月8日上午10点，国家发改委召开“系统落实一揽子增量政策，扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”新闻发布会（以下简称，“发布会”），回应市场关切。

国家发展改革委主任郑栅洁在发布会上称，一揽子增量政策将围绕加大宏观政策逆周期调节、扩大国内有效需求、加大助企帮扶力度、推动房地产市场止跌回稳、提振资本市场等五个方面。落实一揽子增量政策，是项综合性、系统性工作，要提高针对性和精准性，增强有效性和可持续性。

国家发改委副主任刘苏社表示，将在年内提前下达明年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元“两重”建设项目清单，支持地方加快开展前期工作、先行开工实施。“经过梳理，续建基础设施、农业转移人口市民化、高标准农田建设、地下管网建设、城市更新等领域增量资金需求较大。明年要继续发行超长期特别国债并优化投向，加力支持‘两重’建设。”

在提前下达明年部分“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划当中，发布会提出，将优先支持一批城市更新重点项目，重点支持在建工程和今年四季度能开工的项目。

在这场备受期待的发布会上，相关负责人多次提出“加快落实实物工作量”，此外增量不仅为应对当前经济下行的压力，也需要提前部署，妥善完成今明两年的政策接续，更重要的是为“十四五”收官奠基。

另一方面，相关的提法在此前均有涉及，此次发布会并未触及此前超高的市场预期，这说明财政发力仍有空间。

有关发布会释放的消息，中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴亚平在与和讯交流时两次提到“一钱两用”，在他看来，一揽子政策全面系统，并非只看增量财政政策，发布会对于就业、社保、消费、养老托育、针对特殊群体的补助等方面均有涉及。亮点在于，促消费和惠民生相结合，短期逆周期调节与长期高质量发展相结合，加强改革软建设与扩大有效益硬投资相结合。因此，更具系统性、针对性，兼顾有效性与可持续。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞对和讯表示，总体而言，发布会中有关地方政府专项债、PPP新机制、基础设施REITs、提前下达两个1000亿清单等提法，在当前经济下行压力加大的背景下，还是起到了提振市场信心的作用。她建议，专项债募投领域后续要进一步优化并合理拓宽，可交由地方自主选择需要放开的领域。

两个“1000亿”清单提前下达背后

有关财政的具体发力方向，当前存在两种观点，其一是促消费，其二是促基础设施投资。国家发改委在此次发布会上将目标瞄准城市更新，其背后是基础设施的续建问题。

两个1000亿清单提前下达，旨在方便地方提前安排部署，尽快落实实物工作量。而在两个1000亿清单中，“两重”及城市更新将占很大的比重。

刘苏社表示，中国城市发展已经进入了增量建设和存量更新并重的阶段，今后一个时期，城市改造更新的任务将越来越重。2023年—2024年，发改委安排中央预算内投资、增发国债资金和超长期特别国债资金共超过4700亿，重点支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造等城市更新项目。今后几年，城市更新仍是政府投资的支持重点，2025年也将继续加大力度。

他以城市重要的“里子工程”地下管网建设改造为例，有关方面预计在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿。

由此，一揽子增量政策明确：“要加强城市更新的重点建设，下一步发改委将结合职能，继续统筹用好各类资金，提前安排相关项目的清单和投资计划，加快推动符合条件的项目开工建设，同时健全完善可持续的更新改造机制，积极推进城市基础设施提升改造，尽快补齐城市基础设施的短板，充分释放新型城镇化潜力。”

下一步，国家发改委将着手分类有序推进更新改造任务的实施；在提前下达明年部分“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划当中，优先支持一批城市更新重点项目。

刘苏社称：“在两个1000亿项目清单和投资计划当中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃气、供排水、供热等管网建设，突出人口规模大、密度高的重点城市和中心城区，重点支持在建工程和今年四季度可以开工的项目，推动解决燃气管网老化、城市内涝、供水管网漏损等突出问题，同时还要继续统筹加大中央预算内投资对城镇老旧小区改造、城中村改造、危旧住房改造等城市更新项目的支持力度。也要研究将老旧街区（老旧厂区）改造等有一定收益的城市更新项目纳入地方政府专项债支持范围。”

吴亚平认为，“两重”项目不仅对短期的逆周期调节作用意义重大，同时也能兼顾长期的高质量发展，所谓“一钱箭两用”，是当前促进实物工作量的有力抓手。

“城市更新改造，包括管网的改造相关工作一直在有条不紊地推进，首要目的还是服务于高质量发展，城市是生活的重要的载体之一，需要兼顾效率和安全。从总量和时点来看，我认为支持力度很大，两个1000亿元项目清单的提前下达，对于地方来说相当于既有粮票也有粮食，方便地方相关的项目提前做好前期工作，不仅是为了今年任务的完成，也有助于明年工作的接续，统筹今明两年的调控需要。”吴亚平表示。

此外还需看到房地产下滑对于经济增长的拖累较大。根据国家统计局发布2024年1—8月份全国房地产市场基本情况，今年前8月，全国房地产开发投资69284亿元，同比下降10.2%；其中，住宅投资52627亿元，下降10.5%。

改革开放以来的大规模的城市建设至今已有几十年，从安全角度而言本就存有隐患，从功能角度而言，也存在明显的短板，因此当前加大城市更新的力度也确有必要，同时在一定程度上也能对冲房地产的下滑。

加力支持地方开展债务置换

在10月8日的发布会上提出，扩大有效投资，需优化实施投资重大政策。抓紧研究适当扩大专项债券用作资本金的领域、规模、比例，尽快出台合理扩大地方政府专项债券支持范围的具体改革举措。

背后对应的问题是，目前地方债发行进度仍然偏慢。截至今年8月末，全国新增地方政府专项债已发行2.57万亿元，占全年额度的65.8%，去年同期占全年额度的77%；今年前8个月约四成地方债发行用于“偿还旧债”。

同日，袁海霞对和讯表示，这次发布会有关专项债的提法，也是进一步响应二十届三中全会“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”的要求。

近年来专项债募投领域持续拓宽，2023年已涵盖11大领域、超50个具体投向。袁海霞建议后续要进一步优化并合理拓宽，可交由地方自主选择需要放开的领域。同时，逐步放开专项债可用作资本金的投向领域限制，建议先和专项债的募投领域打通、各领域专项债均可用作项目资本金，而后再继续放开限制，赋予地方决定权，由地方自主判定和选择适宜领域或项目，更加精准有效地发挥政府投资带动作用。

在吴亚平看来，现阶段扩大有效投资非常必要，从今年前8个月的数据看，经济回升向好的基础并不牢固，因此扩大有效投资还需要将专项债的政策加力、用好，尽快发完之后形成工作量。经济增长一方面需要“硬投资”，同时也需要长期的改革完成“软建设”。

目前我们主要采用发行超长期特别国债的方式，袁海霞建议，考虑到当前财政支出相对偏慢、地方财政持续存压、政策效应的发挥以及“两重”“两新”领域的实际资金需求，应加快使用，推动实物工作量尽快形成，并根据情况适时追加额度。

发改委相关负责人在今天上午的国新办新闻发布会上表示，将督促有关地方到10月底，完成今年剩余的大概2900亿元地方政府专项债额度发行工作。

针对目前地方政府专项债券发行使用管理方面存在的突出问题，发布会提出，目前发改委、财政部正在按照部署抓紧研究，合力扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例，研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目绿色通道等，尽快出台优化完善地方政府专项债管理的新举措。

PPP新机制、基础设施REITs促民间投资

今年1-8月，民间投资同比下降0.2%，年内首次转为负增长。据民生银行(600016)首席经济学家温彬测算，8月当月民间投资下降1.6%，刷新去年9月以来最低增速。

扩大有效投资还需要提升民间投资的参与度。国家发改委在今早的发布会上提出，要进一步激发民间投资积极性，实施好政府和社会资本合作新机制，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设。

在“两重”、城市更新领域为例，会议提出需要建立多元化的投入机制，“大力度吸引民间资本的广泛参与。对回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，也将充分发挥政府和社会资本合作新机制，也就是PPP新机制的作用，还有基础设施REITs等作用。”

袁海霞认为，基础设施REITs尤其是在当前地方流动性面临财政收入、土地市场调整等压力的背景下，对于地方盘活存量、扩大增量还是具有重要的作用。从空间上来看，根据她所在的团队研究，之前研究全国适合做reits的基础设施规模大概在30万亿，目前实际发行和存续的规模相对比较少，后续仍然具有空间。

而PPP合作新机制，或者说民间资本与政府合作新机制，则不完全是新的提法，在此前的会议中，发改委也曾提及。“这次再次重申，我觉得跟这几年民间投资或者民间资本投资意愿相对低迷是有关系的，民间投资在我国全社会固定资产投资占比持续50%以上，是重要的经济建设力量，这几年民间资本在部分垄断行业也不断参与；重申合作新机制，通过体制机制的进一步放活，有利于进一步激发民间投资的活力。”

吴亚平也认为，新的制度设计旨在促进民营企业的参与度，从这个角度来讲，也有利于扩大民间投资的空间，为民营企业创造更多的投资机会。在当前背景下，也有利于地方政府化解债务负担，不仅是自身债务还是地方平台公司自身的经营性债务，如能推出更多的PPP项目，我认为也是“一箭双雕”“一钱箭两用”之举。

继续期待增量财政政策

市场对于增量财政政策仍然非常期待。

就在发布会进行的同一时段，10月8日早盘，A股市场早盘急剧放量，截至上午10时41分，A股市场成交额突破2万亿元，较前一交易日同期放量6504亿元，为历史首次在上午交易时段突破2万亿成交。

有关增量财政政策的加力方向，袁海霞认为，10月人大常委会调整预算的政策窗口仍然存在，可加大“央进”（中央政府加杠杆）力度以及提高一般债占比。

在当前整体宏观效率有所走低，微观主体扩表意愿不够强烈等背景下，中央政府加杠杆可以提振社会信心、扩大有效需求，同时有利于优化政府债务结构、整体宏观债务成本也会趋于最小化，尤其考虑到目前经济发展与转型涉及的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，需要中央政府持续发力。中央政府加杠杆发力的形式可以是提升狭义的赤字率（包括发行国债、长期建设国债等），也可以通过发行特别国债等提升广义赤字来实现。

其二，优化财政支出结构，政策重心应逐步转向消费，可通过发放现金或数字货币等加大对促消费和惠民生的支持力度，可重点加强对就业困难群体及低收入人口救助帮扶、加大财政补贴力度，以促进提升居民消费能力与意愿。

其三，在当前市场主体经营承压、信心不足的情况下，结构性减税降费政策仍然是宏观经济“固本培元”的重要抓手，可继续推进落实，但需及时清理规范部分针对性不强、实际效果不及预期的碎片化税收优惠政策，提高施策精准性及效率。除了短期措施之外，财政运行中更深层次的矛盾仍依赖财税体制改革的持续深化，但当前改革推进相对偏慢，要加快推进改革，率先探索增厚地方税收收入（包括提高地方分享比例、消费税后移及下划、结合新动能新业态培育新税种等）以及调整完善个税体系的措施，调动各方积极性、激发各方活力。

另外，对于当前存量化债政策也可适当调整优化，例如适当放宽利息偿还政策，允许交易所城投债利息借新还旧等，还可以动态优化“名单制”管理，从以省为单位调整至以地市级为单位，避免“错杀”、提高化债精准性；同时也建议化债政策相对透明化，稳定市场预期，并加强全口径债务管理，避免因债务口径监测不全等导致新增隐债等问题。

吴亚平认为，加大财政支持政策的实施力度作为储备政策肯定也还是需要的，毕竟还有三个月的时间，但是也要看三季度的数据情况。即便是加力实施，也需要经过法定程序。

（责任编辑：高歌 ）

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