2022年3月30日，重庆市住房和城乡建设委员会正式发布《重庆市城市更新技术导则》（以下简称《导则》），这是重庆市“1+2+N”城市更新政策技术体系中的2个技术文件之一，同时也是全国首部城市更新技术导则。

近年来，重庆在城市更新实践中积累了丰富的经验，特别是“城市体检重庆实践”以及《重庆市城市更新管理办法》中的体制机制创新，被住建部点赞并向全国推广。此次《导则》的发布，进一步彰显其体制机制和模式创新的优势。

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图片来源：中指研究院综合整理

▍《导则》在重庆城市更新中处于何种地位？

在城市更新制度的顶层设计方面，重庆建立了“1+2+N”政策技术体系，促进城市更新有序推进。“1”是指《重庆市城市更新管理办法》（2021年6月已出台）；“2”是指城市更新专项规划、城市更新技术导则2个技术文件；“N”是指由市级相关部门按职能职责制定“一揽子”涉及规划土地、准入审批、产业培育、财政税收的配套政策。

图：重庆1+2+N政策技术体系

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《导则》作为技术体系的顶层设计，旨在进一步细化更新工作的目标导向、技术思路、编制流程和主要路径等，指导城市更新参与者在实践中科学谋划和高效推进。导则以“定内涵、搭流程、守底线、引方向”的方式，重点解决城市更新工作中存在的城市更新概念不清晰、工作流程不明确、工作成果不规范等问题。《导则》出台后，将进一步明确重庆市城市更新工作的底线要求、细化工作内容、规范工作流程、推动实施城市更新行动健康稳步发展。

▍《导则》如何指导项目有效实施？

（1）定内涵，明确更新工作定位

《导则》聚焦重庆城市存量空间资源的功能更新、提质增效，从总体上明确了城市更新工作范畴、更新方式、更新片区、更新项目等10余项概念。

《导则》指出，重庆的城市更新是指对城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升的活动，更新任务包括完善城市公共服务设施，补齐市政设施短板，促进产业转型升级，治理城市生态环境，保护历史文化资源，盘活利用存量资源，增强防灾减灾能力，完善交通功能等。

《导则》将重庆城市更新对象分为五类：老旧小区（街区）、老旧厂区、老旧商业区、历史文化区、公共空间，坚持以人为本，建设完善社区，盘活存量资产，推动产业发展。

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（2）搭流程，规范更新工作路径

《导则》搭建了清晰的工作流程，通过绘制工作流程图、技术流程图、方案编制流程图，引导建立系统化的城市更新模式，搭建系统化的工作思维，并明确各阶段参与主体及工作内容，为城市更新参与者提供可操作、可落地的工作指引。

重庆城市更新以“基础数据调查——片区策划——项目实施方案”的工作流程为“骨架”，以城市体检结果等基础数据为支撑，编制片区策划方案，再由片区方案落地到具体项目。

在技术流程层面，提出了“确立更新目标、分析更新任务、识别更新对象、挖掘更新资源、确定更新要素”的五步更新“技”法；在方案编制层面，制定了从片区策划方案到项目实施方案的“两阶段操作指南”。

图：重庆城市更新五步更新“技”法

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同时，《导则》对方案成果形式进行了明确，制定了片区策划方案和项目实施方案的编制模板，形成2个方案文本、4个专题报告、27张附图、13张附表的成果体系，城市更新参与者可直接采用标准化模板推进工作，极大提高参与者工作效率和政府审批效率。

（3）守底线，规范更新主体行为

《导则》还明确了更新方式、片区及项目范围划定、项目实施时序等20余项工作要求，规范更新主体行为。《导则》指出，城市更新的三种方式分别是保护修缮、改造提升、拆旧建新，并强调了城市更新的三大底线要求。

首先是不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，不破坏老城区传统格局和街巷肌理。

其次是不随意砍伐大树老树，保护老城区自然山水环境,保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

同时，城市更新还要严格控制大规模拆除、增建和搬迁，原则上城市更新片区内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，拆建比不应大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%；在合理划分片区且满足上述定量指标要求的前提下，方可对片区内具体更新项目的上述指标实施适度的弹性管控。

（4）引方向，明确更新技术要求

《导则》从片区层面、项目层面两个维度分别就重点工作内容提出了普适性的技术指引，引导项目在前期策划和方案阶段对各类技术要求进行统筹。

《导则》还鼓励在街区中加强智慧平台建设，集成物业服务、智慧生活、智慧政务、智慧养老等功能，提升街区智能化水平；倡导对老街巷、老建筑等历史环境要素整体修复以及崖、壁、坡、坎等特色地形地貌保护；加强夜间灯光特色塑造，塑造全时段、沉浸式、全景式的历史人文场景体验等。

▍《导则》将对重庆城市更新进程起到何种作用？

近年来，我国各地进入城市更新的快速发展期。重庆市将“落实城市更新行动”纳入“十四五”规划和2035年远景目标纲要，并连续两年在政府工作报告中对城市更新工作做出了具体安排，并先后发布多个城市更新政策文件，积极推动城市更新工作的开展。

2018年，重庆市启动实施城市提升行动计划，出台《重庆市城市提升行动计划》《重庆市“两江四岸”治理提升实施方案》《重庆市主城区“清水绿岸”治理提升实施方案》等文件。2020年9月，重庆住建委发布了《重庆市城市更新工作方案》，明确未来工作的五项重点。2021年6月，重庆市人民政府发布《重庆市城市更新管理办法》，围绕工作机制、规划计划、项目实施、资金筹措、政策支持等方面，全面支持重庆开展城市更新。2021年9月，重庆市规划和自然资源局发布《重庆市中心城区城市更新规划》，规划立足新阶段新理念新格局，培育新功能，构建新形态，塑造新场景，推动城市“面-线-点”全局更新。而本次《导则》的发布，标志着重庆“1+2+N”的城市更新政策技术体系搭建进一步完善，迈入新的征程。

图：2018年以来重庆城市更新部分相关政策

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本次发布的《导则》是在此前《管理办法》的基础上更具体的技术支撑文件，为加强引导各方主体在更新过程中建立“全局意识”起到非常重要的作用。

同时在政府治理上，体现出了极大的前瞻性：城市更新的复杂性决定了对有效的政府治理更加依赖，而《导则》进一步细化更新工作的目标导向、技术思路、编制流程和主要路径等，指导城市更新参与者在实践中科学谋划和高效推进，有力地推动城市更新从规划到落地的进程。

重庆市接连发布城市更新指导文件，将对全国其他城市下一阶段城市更新相关政策的制定和出台形成示范效应和指导作用。对于重庆的城市更新参与者来说，也将更加明确工作思路和工作路径，实现企业与城市的共成长。

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（责任编辑：崔晨 HX015）